加快推進我市民政部門法治建設的思考

時間：2023-04-30 17:55:52 資料

關于加快推進我市民政部門法治建設的思考

引言

法治是一種源遠流長的思想理念、治國方略和社會文化形態，也是現代政治文明的精髓和要義。黨的十五大確立了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略。2004年4月國務院頒布實施的《全面推進依法行政實施綱要》提出了建設法治政府的目標。推進民政部門法治建設，正是在建設法治國家、法治政府的新形勢下，民政工作踐行社會主義法治理念的根本舉措，是推進管理創新、提高行政效能的迫切需要，是在新的歷史起點上開拓民政工作的必由之路。2007年3月，民政部召開了全國民政法制會議，第一次明確提出了“法治民政”的概念，對全國民政系統建設法治民政的戰略任務進行了動員和部署，號召全國民政系統“為建設法治民政的新格局而努力”。法治民政建設不僅成為今后一個時期我市民政法制工作的主線，同時也成為整個民政工作所追求的一個重要理念、一種工作狀態和一項長期奮斗的目標，這迫切需要我們從更寬的視野、用更大的力度、在更深的層次上全面推進民政部門的法治建設。

一、我市民政部門法治建設的現狀

（一）民政行政管理職能和管理方式逐步轉變。

2002年以來，為配合行政許可法的貫徹實施，我市民政部門對民政行政審批事項作了全面清理，通過清理，保留行政許可項目6項，非行政許可審批項目11項；2007年，按照省政府“統一項目、統一名稱，相同系統、相同事項”的總體要求，我市民政行政許可項目進一步調整和規范，再次取消行政許可項目2項，并對4項行政許可項目進行了調整和規范，目前我市民政行政許可項目共6項（含初審）。通過行政審批事項的清理，民政行政管理工作的重點逐步轉變，民政部門承擔的社會救助、社會福利、社會組織管理、基層民主和社區建設指導等社會管理和公共服務類職能不斷強化、延伸和拓展，婚姻（收養）登記等工作定位逐步從“行政管理”向“公共服務”轉變，在殯葬管理領域對市場的控制和干預減少，基本實現了“管辦分離”。2008年，我市民政部門按照市政府部署和要求，全面開展了內設機構審批職能整合改革，市局成立了行政審批處，將原涉及多個處室（單位）的37項行政審批事項全部歸并集中至行政審批處，并整體進駐市行政服務中心。從而實現了民政審批事項“一個窗口受理、一個處室辦理、一個分管局長分管”，提高了行政審批工作程序的統一性和規范性，對于增強審批工作的服務意識和提高審批工作的服務質量具有重要意義，同時也為轉變“重審批輕監管”、“以批代管”等傾向，強化民政執法監管職能提供了體制條件。

（二）內部決策管理機制進一步健全完善

近年來，市局加強內部管理，內部管理工作不斷規范。部門內部決策機制不斷健全完善，內部決策的科學化、民主化和制度化水平進一步提高。調研工作不斷受到重視，社情民意反映機制逐步健全，對于提高決策水平發揮了重要作用。決策運行程序不斷規范，制定出臺了《寧波市民政局黨委決策重大事項議事規則》、《寧波市民政局民政行政運行規范（試行）》、《寧波市民政局工作規則》等重要文件。決策跟蹤反饋機制逐步建立，對作出的重要決策和重大資金使用情況進行不定期的監督檢查，及時掌握決策執行情況，推動決策的貫徹落實。在相關重點工作領域如社區建設、居家養老服務以及公益金資助等中積極探索開展績效評估，科學了解決策成效，以便及時調整修正相關決策。內部監督制約機制的構建上有了新的探索，2008年內設機構審批職能整合歸并改革，實現了局機關內部行政審批與執法監管職能相對分離，建立起了“批管分離”體制，形成了審批與監管相互銜接、相互制約的機制，加強了對審批權力行使過程的集中監管。

（三）民政政策法規體系不斷健全完善

幾年來，我市充分利用寧波作為計劃單列市的條件，緊緊圍繞黨委政府的重點工作，不斷加強民政立法調研，建立了調研工作長效機制。通過調研，總結民政工作經驗，發現民政工作中存在的問題，積極探索民政工作的新思路，推動民政

立法的開展。對于有上位法，但上位法操作性不強的，積極推動制定地方性的實施辦法；對于沒有上位法的，但實際工作已經具備法規或規章制定條件的，則爭取創造性立法。2004年《寧波市最低生活保障辦法》出臺，2006年《寧波市醫療救助辦法》出臺；2007年《寧波市慈善事業促進條例》、《寧波市促進行業協會發展條例》、《寧波市養老機構管理條例》等列入了市人大五年立法項目庫。此外，對于尚不具備立法條件的，則不斷探索規律，總結經驗，將工作實踐逐步總結上升為規范性文件。2005年來，先后出臺了一系列民政行政規范性文件，為推進各項民政工作走上規范化、法制化的軌道奠定了重要基礎。

（四）民政行政執法工作進一步推進

1.以殯葬執法為重點的民政執法隊伍基本建立。自1985年8月，成立寧波市殯葬管理所以來，各縣（市）以及鎮海區、北侖區、鄞州區等三個區都先后成立了殯葬管理所，海曙、江東、江北三區及所屬鄉鎮、街道都配備了專職殯葬管理員，從而在全市形成了殯葬執法網絡。2005年7月，市殯葬管理所與市殯儀館分開，單獨設臵，從而在實現“管辦分離”的基礎上邁出了實質性的步伐。局機關內部自1997年開始推行執法人員持證上崗制度，多年來，積極組織局本級以及各縣（市、區）民政部門行政執法人員參加執法培訓考核，規范執法證件管理制度，一支以民間組織管理、殯葬管理以及

民政行政類別為主的行政執法隊伍基本形成。

2.積極推行行政執法責任制，理清執法職權，明確執法責任。從2006年開始，市局開展了進一步深化完善和全面推行行政執法責任制工作，全面理清了市局正在執行的法律、法規和規章以及現有的行政執法職權，明確了執法主體和執法責任，規范了行政執法流程，基本實現了執法主體合法化、執法行為規范化、執法責任具體化。建立起了行政執法目標管理考核制度，對各地民政部門以及局內設或所屬行政執法機構行使執法職權和履行法定義務的情況進行年度考核，從而加強了行政執法的監督和指導力度。建立了行政執法過錯責任追究制度，做到過錯有追究，從而將執法責任落到實處。通過執法責任制推行，權責明確、行為規范、監督有效的民政執法體制框架基本建立，為全面提高民政執法水平，推進民政部門依法行政奠定了堅實的法制基礎。

3.積極開展各類民政工作的規范化建設。為保證各項民政法律法規的正確執行，提高民政工作規范化管理水平，近年來，民政部門積極開展各類規范化建設。自2005年以來，不斷推進婚姻登記規范化建設，積極開展窗口示范單位創建活動，推動婚姻登記服務依法開展；2007年，在全市范圍內組織開展了以“規范管理、優質服務”為主題的基層低保工作規范化建設活動，狠抓基層低保管理服務質量；2009年，開展了救助站規范化管理活動，積極推動流浪乞討人員救助工

作依法規范開展；與此同時，積極推進民政監管執法行為的規范化，制定出臺了《寧波市殯葬執法工作暫行規范》、《寧波市民政系統規范行政處罰自由裁量權指導意見（試行）》。

二、當前法治民政建設中存在的問題

（一）民政政策法規建設尚不能完全適應社會發展的需要。近年來，民政政策法規建設方面雖然取得了一定成績，但是隨著社會發展變化，民政工作對象日益擴大，民政職能不斷拓展、延伸，民政工作的重心發生轉變，民政工作多元化、社會化特點不斷凸顯。與此相比，民政政策法規建設仍然滯后：第一，現行的70余部民政法律法規規章，以部門規章為主體，整體效力不高，影響了民政工作的地位和職能作用的發揮；第二，部分領域如慈善事業、養老事業、社區建設、福利企業管理等方面至今尚無全國統一的法規規章，在社會救助領域，尚無統一的社會救助法，從而導致在日常管理上缺乏統一性、穩定性，職責定位不明，欠缺強有力的監督管理手段；第三，部分法規嚴重滯后，如居委會組織法、社會團體登記管理條例、民辦非企業單位登記管理暫行條例、殯葬管理條例、地名管理條例等法律法規，已不適應社會發展的需要，有的甚至與工作實際嚴重脫節，從而在工作實踐中造成兩難的尷尬處境；第四，部分法規規章的立法質量不高，存在著法律規定過于原則或籠統、可操行性不強，職責界定不清，有禁止性規定無罰則、有權力規定無責任規定等問題，

從而嚴重影響了法律法規的執行效力。

（二）民政執法工作不能適應社會事務管理的需要。

1.執法意識淡化。長期以來由于傳統民政工作的邊緣性、分散性、臨時性等特點，導致民政部門領導干部習慣于采用行政手段來管理民政工作，執法意識淡化。有些執法人員在思想上存在畏難情緒，擔心因執法不當而惹麻煩，從而對違法違規案件查處力度不大，造成民政部門行政執法剛性不強。

2.執法力量薄弱。長期以來民政部門編制短缺問題一直得不到徹底解決，執法力量薄弱與執法監管需求之間的矛盾日益凸顯，突出表現在社會組織監管領域，近年來，隨著經濟社會的發展，作為經濟社會生活中的“第三部門”——社會組織迅猛發展，截止2008年底，我市登記的社會組織達10120個。社會組織在提供公共服務、反映利益訴求、增強行業自律方面發揮積極作用的同時，一些社會組織違法違規現象伴隨產生，操縱企業漲價、借評比亂收費、假慈善牟私利等不規范問題陸續出現；此外，大量社會組織未納入登記范圍，其活動基本游離于政府管理體制之外，暴露出管理薄弱、活動無序等突出問題，不僅影響了社會組織發展的正常秩序，也嚴重損害了社會組織管理的執行力和公信力。

3.執法體制不順。民政部門的很多工作由于牽涉面廣，如社會組織管理、殯葬執法、地名執法等等都牽涉到其他政府部門，在職責定位上與其他部門相互交叉，界限不明確，且民

政部門缺乏強有力的監管執法手段，使得執法工作受到其他部門的牽制，需要依賴其他部門的協調配合才能完成，最終導致在實踐中民政執法困難。在殯葬管理問題上，原有的殯葬管理體制中還存在著內部業務處室與殯葬管理所之間職責界定不清的問題，也影響了殯葬執法工作的有效開展。

4.缺乏專門的執法機構。民政部門的監管執法職權分散在相關業務處室和單位，與日常行政管理工作不分，此種“各自為政”的業務管理體制，一方面，使得民政部門的執法力量分散，多頭執法，無法形成統一的執法隊伍，監管執法無法完全到位；另一方面，監管執法工作與日常行政管理工作不分，對民政事務的管理上存在著用行政管理手段代替監管執法的情況。

（三）民政部門內部管理體制機制尚不能完全適應法治建設的需要。

1.民政法制工作機構建設滯后。目前，我市民政部門尚未設臵法制工作機構，法制工作一般都由辦公室等綜合機構承擔，且法制工作人員配備力量單薄，有的地方甚至沒有專職的法制工作人員。法制機構建設的滯后與日益繁重的法治建設任務不相適應，就市局而言，無論是在對內的法制監督、咨詢、指導，還是對下級民政部門法治建設的指導、培訓及檢查考核方面都顯得力不從心，直接導致法制工作處于被動應付狀態，直接影響了民政系統整體法治建設的推進。

2.監督制約機制有待進一步完善。完善的監督制約機制是各項政策法規以及制度得以正確執行的有效保證，同時也是防止權力腐敗的有效途徑。近年來，市局在構建監督制約機制方面進行了積極的探索，但是與法治民政要求相比仍然存在一定的差距，主要表現在：部門內設處室之間的工作相對獨立、分散，相互制約性不夠；監督工作的法制化程度不夠，制度不健全；監督與制裁的銜接不夠緊湊，后者往往軟弱無力等。

三、加快推進法治民政建設的幾點建議

（一）在轉變認識上下功夫

首先，要將法治民政作為整個民政工作的一個理念，不斷強化法治觀念，切實在思想觀念上實現三個轉變：一是從公民義務本位和政府權力本位向公民權利本位和政府責任本位轉變；二是從依法治民、依法治事向依法治官、依法治權轉變；三是從片面強調公民責任向強化政府責任轉變。其次，為使法治民政成為整個民政工作的一種運行狀態，要將法治民政建設作為一項全局性、基礎性、系統性工程來建設，不僅要依靠民政法制工作機構的大力推動，更需要民政系統所有民政干部的合力推動，要將法治民政建設融入各項民政業務工作中，融入各項內部運行管理工作中，融入每個民政干部的日常行為之中。再次，法治民政建設不可能一蹴而就，它必將是一項長期的事業，隨著社會的發展、國家法治建設

的推進而不斷推進；同時法治民政的建設必須從實際出發，結合民政的實際情況，遵循法治建設的基本規律，穩步向前推進。

（二）在提高立法質量上下功夫

法學家指出，法治不僅意味著法律獲得普遍的服從，而且要求法律本身是“良法”，也即“良法之治”。因此，法治民政建設要在不斷健全完善民政政策法規體系、彌補立法空白的基礎上，更要不斷提高民政立法質量。要找準立法定位，深入開展立法調研，全面、準確、客觀地了解情況，切實增強立法的現實性和針對性；要增強大局意識，要擯棄狹隘的部門本位主義，統籌考慮部門之間、城鄉、區域、經濟與社會、人與自然的協調發展，增強立法的協調性、統一性；要堅持立足現實與著眼未來相結合，把立法決策與改革決策緊密結合起來，用法律規范引導、推進和保障改革的順利進行，體現改革創新精神；堅持以人為本，切實保證立法的公平性、合理性，要實現公共利益和公民合法權益在法律制度上的平衡；堅持權責一致原則，權力與責任要掛鉤、權力與利益要脫鉤，做到“用權受監督、違法要追究、侵權要賠償，控權要到位、監督要有力”；要提高立法技巧，堅持立法工作的原則，切實增強法律條文的準確性、規范性、可操作性。

（三）在提高民政執法水平上下功夫

1.加強執法保障。積極建議，努力爭取，通過增加人員編制

或合理調配等手段，進一步充實民政執法力量；為民政執法機構配備執法工具，提供充足的執法經費保障，從而為執法工作的開展奠定物質基礎。

2.探索改革執法體制。在原有的殯葬執法機構基礎上，探索成立綜合性民政執法機構，組建專門的民政執法隊伍。一方面，整合民政執法力量，解決民政執法力量分散的問題；另一方面，將執法監管工作與日常行政管理工作相分離，提高執法工作的專業性、統一性和規范性。

3.增強執法權威。在組建專門的民政執法隊伍的基礎上，統一民政執法人員的服裝和徽章，增強民政執法人員的可識別性，提高民政執法工作的權威性。

4.加強執法監管。嚴格執行民政執法公示制，全面推行民政執法責任制，完善民政執法考核評議制度，落實民政執法過錯追究制度等一系列內部監督制度，全面貫徹“權責統一、依法有序、民主公開、客觀公正、有錯必究”的要求。建立健全上下銜接、內外結合的民政執法監督體系，從源頭上預防和杜絕各種玩忽職守、濫用職權、徇私枉法的違法亂紀行為。

（四）在改革完善系統內的管理體制機制上下功夫

1.加強民政法制力量配備，努力推進民政法制工作機構建設。我市各級民政部門要將加強民政法制工作力量的配備擺上議事日程，積極創造條件加強法制工作力量，一時無法增

加人員編制的，也要調整內部人員崗位職責，盡量配備法制工作人員；同時要將法制工作機構建設作為一項目標，努力爭取，逐步推進。在現有條件下，努力克服困難，充分發揮辦公室在推進法治建設方面的作用，加強法治民政建設的統籌規劃、組織協調、監督指導，逐步實現法制工作由“虛擬”向“實體”轉變，努力推進法治民政建設。

2.完善監督制約機制。首先，積極探索管理機制改革，著力構建部門內部相互監督、相互制約的工作機制，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。其次，不斷改變監督方式，變被動監督為主動監督，變泛泛監督為重點監督，變事后監督為事前監督、事中監督，把監督的重點放在事前監督上，將三種監督方式有機結合起來，并貫穿于整個監督機制過程中。再次，進一步規范監督工作的運行程序，對監督的程序做出明確具體的規定，并加強監督與懲治的銜接，不斷提高監督的實效。最后，進一步推進政務公開制，認真貫徹執行《信息公開條例》，不斷擴大公開的內容，豐富公開的形式，拓展公開的渠道，努力推進政務公開向深層次發展。

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